《四川省依法治旅纲要（2014-2020）》
2014-12-03 阅读 341 次 【大 中 小】【打印】
为全面贯彻落实依法治国基本方略和《四川省依法治省纲要》(2014-2020)(以下简称《纲要》)，根据我省旅游发展的实际情况，制定本纲要。
一、指导思想
全面贯彻党的十八大、十八届三中全会和省委十届三次、四次全会精神，以《纲要》为行动指南，以促进旅游业持续健康发展为目标，以提高依法行政、公正执法能力为主线，用法治思维和法治方式推进依法治旅的各项工作，全面提升依法治旅水平，为四川加快建设旅游经济强省和世界旅游目的地提供有力法治保障。
二、基本原则
（一）坚持党的领导。贯彻党的基本路线方针政策不动摇，把党的领导贯穿于依法治旅全过程，确保依法治国方略和《纲要》精神在四川旅游业中扎实推进。
（二）坚持维护宪法法律权威。遵守宪法法律法规，充分发挥《旅游法》等相关法律法规在四川依法治旅、依法兴旅中的重要作用，依法规范和行使旅游行政权力，推进旅游行政权力运行公开化、程序化、法制化。
（三）坚持以游客为本。坚持执政为民、立法为民、执法为民，依法公正维护、切实保障旅游者、旅游经营者和旅游市场有关各方主体的合法权益。
（四）坚持社会效益、经济效益和生态效益相统一。将依法治旅、依法兴旅贯彻于全省旅游业发展的全过程、各领域，注重保护和合理利用旅游资源，大力发展生态旅游经济，着力发挥旅游业富民、惠民、安民的重要作用，推动四川旅游业健康、有序和可持续发展。
三、总体目标
到2020年，通过依法治旅实现依法兴旅。旅游主管部门科学立法、依法行政、公正执法，旅游法律法规体系更加健全，依法治旅水平显著提升。旅游经营者诚实守信、合法经营，旅游市场更加规范、有序。旅游者守法用法意识显著提高，文明出行。基本实现四川建设旅游经济强省和世界旅游目的地的目标。
（一）2014年-2017年依法治旅目标
完成《四川省旅游条例》、《四川省旅游投诉暂行规定》等地方性旅游法规及政府规章的清理和立、改、废工作，旅游主管部门依法行政水平显著提高，旅游行政管理人员依法行政意识显著增强。建立旅游经营企业诚信公示制度，旅游经营企业依法诚信经营。加强旅游法治宣传，游客法制观念明显增强。
（二）2018年-2020年依法治旅目标
地方性旅游法规规章基本健全，四川省依法治旅法规体系基本形成。旅游管理制度体系基本建立完善。旅游经营企业依法经营，旅游市场诚信有序。旅游者文明出游，出游素质显著提升。旅游法律法规制度全面落实，旅游法治精神深入人心，全省旅游行业呈现尚法守制、诚信经营、文明出游、理性维权的良好局面。
四、主要内容
（一）科学立法
提高立法质量，完善立法程序，改进立法方式，推进科学立法、民主立法。强化对旅游立法理论、立法技术和国内外旅游行业法律、法规的研究和学习。积极争取在各涉旅法规、规章的制定、修改中最大限度的增加推动旅游业发展的内容。建立旅游立法项目立项论证、立法成本效益分析、社会风险评估和实施后评估等机制。拓展公众参与旅游立法的途径，健全立法听证、专家咨询论证、公布地方性法规和政府规章以及公开征求意见、听取和采纳意见情况说明等制度。严格执行旅游地方性法规和政府规章备案审查规定。
1.健全旅游法律法规体系
(1)完善旅游地方性法规和政府规章。研究制定《四川省旅游业立法规划》(2015-2020)，指导旅游业科学、合理、有序立法。省级旅游主管部门在《宪法》、《立法法》、《旅游法》等法律法规的指导下，积极配合省人大和省政府法制办，开展全省旅游法规和规章的“立、改、废”工作，结合四川旅游业发展的现实需要，结合对旅游业发展的推动力大小和社会关注度高低，重点针对完善公共服务、强化旅游市场监管方面内容，坚持实施性立法和创制性立法相结合，分阶段有序制订《四川省旅游目的地信息共享机制和信息发布管理办法》等地方性法规和政府规章;加快修订或废止《四川省旅游条例》、《四川省旅游投诉暂行规定》等与《旅游法》不一致的地方性法规、政府规章的内容，着力构建完善的旅游地方性法律法规体系，夯实我省旅游业依法兴旅、依法治旅基础。
(2)旅游主管部门加强对各项旅游制度机制的建立和完善
各级旅游主管部门负责本级政府设立的旅游投诉统一受理机构的工作。督促旅游经营者制定旅游者安全保护制度和应急预案，加强旅游从业人员应急救助技能培训，检查和评估旅游产品和服务的安全。制定《城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营管理办法》，对旅游目的地城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营实行特殊的扶持和管理政策。制定《旅游企业诚信经营标准》，对星级饭店、旅行社等旅游企业和旅游从业人员在旅游经营活动中的行为、依法诚信经营情况及其旅游服务质量进行评价，并公示评价结果。
2.构建涉旅部门合力推动旅游业发展的法律法规体系
各涉旅部门要强化产业融合力度，在贯彻落实本行业法律、法规和规章中，更好地维护和促进旅游业的发展。同时，在新制定和修订行业法律法规中，注重与旅游相关法律、法规的衔接，增加促进和保障旅游业发展的内容，构建涉旅部门合力推动旅游业发展的法律、法规体系。
(1)各级政府加强对建立各项旅游制度机制工作的组织和领导
各级政府要设立综合性旅游工作协调机构，构建旅游管理综合协调平台，组织旅游主管部门与工商、质监、交通等各涉旅管理部门共同组成旅游市场联合执法机构。建立跨部门、跨地区旅游违法行为联合查处政府督办制度和旅游违法行为查处信息的共享机制，建立旅游目的地信息共享及适时发布机制。将旅游应急管理纳入政府应急管理体系制定应急预案。编制各类旅游规划，建立旅游标准体系，做好规划之间的衔接。完善旅游规划评价体系，及时制定《四川省旅游规划评估实施办法》。制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策，推进旅游休闲产业体系建设，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等相关领域产业的融合，扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区的旅游业发展。编制规划和建设政府基础设施、公共服务设施应兼顾旅游业发展的要求。制定并实施本地旅游形象推广战略。统筹建立各行政区划间、城乡间的旅游信息咨询服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系和旅游行政服务体系。
(2)加强涉旅部门对涉旅事务的依法治理
依法治旅是各涉旅部门对旅游相关行业的综合性法律治理。旅游、交通、国土、环保等部门联合编制《世界旅游目的地体系规划》、《旅游交通运输体系规划》和《旅游公共服务体系规划》等旅游发展规划。工商、质监、食药监管、物价、交通等涉旅部门应共同参与本行政区域内的旅游联合执法、受理投诉、联席会议、工作通报等工作，依法制定涉及其职责内的旅游投诉处理规程，及时向社会公布本部门涉及的旅游市场监督检查情况。环保、交通、卫生、公安、消防等部门应依法建立对本地旅游目的地的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等危及或者可能危及旅游者人身、财产安全的事件进行监测、分析和评估机制，及时向旅游者进行安全提示，告知安全注意事项，确保我省旅游业可持续健康快速发展。
（二）依法行政
各级旅游主管部门应建立健全重大事项民主决策机制。根据决策权限和范围，严格遵守决策规则和程序，提高决策的透明度。把部门论证、公众参与、专家论证、专业机构测评、成本效益分析、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为旅游业发展重大决策的必经程序。完善行政决策风险评估机制，编制重大旅游项目、旅游事项行政决策风险分析的评判标准、指标体系和分析方法，确保决策执行效果。涉及相关部门的应充分协商，事先征求意见，确保行政决策科学民主。健全法律顾问制度。抓好行政行为的源头管理，建立健全行政决策监督制度，坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为，完善决策失误纠错和责任追究制度。
1.进一步提高旅游行政管理人员依法行政的意识和能力
完善领导干部学法制度。各级旅游主管部门要通过党组中心组织学习以及举办法制讲座等途径，组织旅游局领导干部学习法律知识，重点学习与旅游相关的法律法规。
健全机关工作人员学法制度。组织并要求全体机关工作人员采取自学、集中或分处室集中培训等形式，学习有关法律知识。组织旅游执法人员参加通用法律知识、专门法律知识以及新法律法规专题培训和测试。通过学法提高依法行政的意识和能力。
2.进一步加强和改进旅游行政机关制度建设
建立健全规章及规范性文件制定程序。对于规章的制定，牵头起草的处室单位严格按照制定程序，送政策法规部门进行合法性审查;政策法规部门审查合格之后，报局长办公会议审查。对于规范性文件的制定，牵头制定单位在正式公布文件前，要送政策法规部门进行合法性审查，审查合格后才能公布。凡起草制定对旅游者、旅游经营者的权利义务产生直接影响的以及属于重大决策事项的规范性文件，要报局长办公会议审议。办公室负责制定和实施规范性文件统一登记、统一编号、统一公布的制度。未按照规定程序和格式制定发布的规范性文件不得作为行政管理工作的依据。
强化规章和规范性文件的备案工作。加快修订四川省旅游局规范性文件备案的相关规定，四川省旅游局制定的各类规范性文件要严格按照规范性文件备案的要求，及时向省政府法制办备案。重点加强对规范性文件是否存在违法增加旅游者和旅游经营者义务或者影响其合法权益，是否存在行业保护等内容进行备案审查。
3.推进行政权力依法规范公开运行
推行行政权力清单制度，强化行政职权职责目录动态管理，进一步完善行政权力运行平台建设。已列入行政职权职责目录的行政权力必须在行政权力依法公开运行平台上办理。按照国家和省委、省政府的统一部署，进一步转变职能和简政放权，不断清理、取消、下放和规范行政权力。
4.深入推进旅游政务公开和政务信息公开
认真落实《政府信息公开条例》，加大政务公开的相关力度。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，创新政务公开方式，强化重大政策的公开和解读，加强“四川旅游政务网”等电子政务建设。抓好重点领域的信息公开，加快推进四川省旅游局公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况的公开透明。不断完善政府信息公开的监督和保障机制，对处室单位政府信息公开工作进行年度评议考核。
5.加强行政调解、行政复议和行政诉讼工作
充分发挥各级旅游主管部门在旅游民事调解中的作用，积极、有效、稳妥地受理和处理旅游投诉。
对于旅游行政复议案件，要保障复议申请渠道畅通，同时，要深入调查，充分听取各方意见，查清事实并分清责任，充分发挥行政复议监督纠错、权利救济和化解纠纷的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。
对于行政应诉案件，要发挥各级旅游主管部门法律顾问的作用，落实局领导负责人出庭应诉制度，积极应诉，同时要积极配合人民法院独立行使审判权，尊重并自觉全面履行人民法院的生效法律文书，认真对待人民法院的司法建议。
6.加强对旅游项目和旅游行政事业性收费的监管
建立政府投资旅游项目立项审批信息公开、资金监管、专项检查、绩效考核和责任追究制。所有项目要依法通过政府采购、招标比选、议价等程序，纪检监察要对招标、比选流程进行监管。进一步规范行政事业性收费，凡属于事务性的事项要通过社会中介组织购买服务。
（三）公正执法
加快制定旅游行政执法程序和执法工作规范，建立健全旅游执法和纪检、监察工作互动机制。规范行政执法内容，特别是规范旅游行政处罚自由裁量权。加强对地方各级旅游主管部门执法工作的指导和监督，切实提高旅游主管部门的执法能力，切实解决旅游行业存在的不会执法、不敢执法和不愿执法问题。拓宽行政执法监督渠道，充分发挥监督机关及社会各界人士监督的主观能动性，制定旅游行政执法特邀监督员制度，从不同的社会层面选聘旅游特邀监督员。
1.完善行政执法程序。按照国家旅游局《旅游行政处罚办法》和《四川省旅游行政处罚自由裁量权实施办法》及《实施标准》等规定，严格监督规范旅游执法部门行政执法自由裁量权，实现旅游行政执法的规范化、制度化和标准化，确保执法公平、公正。强化程序意识，严格按程序执法;加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，具体执法要求和期限，保障执法程序公正。
2.规范行政执法行为。认真遵守执行《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规，规范具体行政行为。没有法律、法规或规章依据，不得作出影响行政相对人合法权益的决定。规范和完善行政执法调查取证程序和证据规则，规范取证行为，切实做到取证合法、事实清楚、证据充分、不枉不纵。加强行政执法队伍建设，建立旅游执法人员信息库、执法人员持证上岗制度，非执法单位人员、临时工等严禁参与到执法活动中。狠抓执法纪律和职业道德教育，不断提高执法人员素质。及时梳理行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位、人员和责任，并向社会公布。研究开展行政执法案卷评查和质量考核工作，加强执法评议考核，评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。
3.落实行政执法责任制。旅游执法部门应严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，加大对旅游城市和旅游景区内旅游消费者吃、住、行、游、购、娱等所有场所与服务的综合监管，保证设施的安全、企业服务的质量和合理的价格水平，严厉打击经营者强买强卖、欺骗游客等违法行为，严厉打击没有资质的企业与个人从事旅游服务，严厉查处旅游市场上的黑车、黑店、黑导游的欺诈行为，深化旅游执法对违法行为的打击力度，促进旅游消费市场的健康发展。改进执法方式，行政执法行为更加人性化和规范化。切实做到使用法律法规规范准确、程序正当规范、处理结果公正合理、自由裁量权符合标准，杜绝行政执法中的不作为、乱作为现象。对已作出的违法或者不当的行政执法行为要及时纠正，造成影响的要追究部门领导及负有直接责任的执法人员的责任。
（四）学法用法
各级旅游主管部门和旅游行业协会应制定和实施本地学习旅游法律法规的方案，并在旅游行政管理人员、执法人员、旅游经营者及其从业人员和旅游者中实施。促进旅游相关人员提高法律意识，增强法治观念，养成守法习惯。采取多种形式，运用多种载体，开展多样化的学法用法宣传活动，营造浓厚的普法学法用法氛围。
1.完善旅游主管部门学法用法机制
制定旅游局领导干部和机关工作人员的年度学法任务和学法计划。编印依法治旅学习材料汇编。将学法用法工作纳入旅游局绩效目标考核范围，建立健全定期学法制度、专题法制讲座、集中培训制度、学法用法评估考核和激励机制。建立常规化的各级各部门人员学法用法考核制度，建立任期内依法行政情况考查制度。实行部门首长负责制，确保旅游法律法规学习制度落实到位。
2.建立健全旅游行业协会对旅游经营者的法律培训机制
行业协会通过面授或网络课程等形式对旅游经营者及从业人员进行法律培训。将《旅游法》、《四川省旅游条例》、《导游人员管理条例》等旅游法律法规及行业执业准则、服务标准作为旅游从业人员学法用法培训的主要内容，提升旅游行业服务能力和服务水平。
3.建立健全旅游经营者学法用法机制
旅游企业管理人员和其他从业人员应定期参加旅游主管部门或行业协会组织的法律学习和专业培训。实行旅游企业学法用法负责人责任制，按照属地管理和谁用工、谁培训相结合的原则，确保旅游企业管理人员及其他从业人员岗前法律培训，在经营或执业中认真用法、守法，确保学法用法守法制度在旅游企业落实到位。
4.建立健全旅游者学法用法机制
通过在报纸、网络等媒体上开设专栏，在主要口岸机场出港大厅制作、摆放文明旅游、依法旅游公益广告灯箱和宣传册等推进文明旅游宣传的力度，并通过在景区设置法制板报、横幅、广播、电子宣传屏等方式，加强对游客的文明旅游法制宣传教育，增加游客学法机会，提高游客的守法和依法理性维权的意识。完善旅游者行前说明会制度，督促行前学法。导游、领队加强引导督促游客尊重旅游目的地的风俗习惯，守法知礼、文明游览。
五、保障措施
各级旅游主管部门应把握依法治旅的工作实际，因地制宜，加快制定当地依法治旅工作的中长期发展规划、专项规划，加快研究依法治旅相关政策，细化相关工作要点及年度工作实施方案，确保依法治旅落到实处。
(一)加强组织领导。各级政府承担对旅游市场实施跨行业、跨部门、跨区域旅游综合监管的组织协调和领导职责。明确各部门职责，完善行政执法争议协调机制。组织旅游主管部门与工商、质监、交通等涉旅管理部门对旅游市场进行联合监管，建立完善联合监管方式、联合执法工作机构、工作机制、议事规则和工作程序。充分发挥政府决策协调作用，实行统一领导、统一规划、统一管理，做到领导到位、组织到位、措施到位。
(二)建立考核机制。完善依法治旅领导体制和工作机制，明确责任分工，推行工作责任制和责任追究制。建立依法治旅监督体系，监督依法治旅有关工作的落实情况。完善旅游执法过错责任追究制度，严格执行行政首长问责制，强化问责监督。
(三)强化落实推动。各级旅游主管部门应根据《依法治旅纲要》制定依法治旅年度工作要点，将2014-2020年的依法治旅总体目标落实到每一年的旅游管理工作中，确保措施落地，预期治理目标得以实现。
(四)加强舆论宣传。采取多种手段方式宣传推广，提高社会各界对依法治旅的认识。加强与主流媒体的沟通合作，加大抓好网络外宣。重视舆论监督，加强对旅游公众舆论的应对处置。打造畅通的旅游服务质量公众舆论监督平台。
(五)加大培训力度。加强对旅游行政管理人员、旅游经营管理人员、旅游从业人员和旅游者的经常化、制度化旅游法制培训，提高各类主体依法治旅、依法兴旅的能力和水平。
